近年来，由于学前教育资源不足，“入园难、入园贵”的现象在全国各地上演。同时，在当前“全面二孩”政策背景下，虽然未必会出现“井喷式”的人口增长，但年度新生人口数量较于以往年度必然会有所增加，学前教育资源的需求与供给关系将会面临不小的挑战。为解决此类问题，中央和地方越来越重视学前教育的发展，南平在结合本市学前教育实际发展情况的基础上，积极制定学前教育发展规划，并出台了一系列地方性规定和举措来促进学前教育的发展。通过这一系列的措施，南平市学前教育得到了长足的发展，基本缓解了“入园难、入园贵”的困境。但仍存在着一些困难和问题。

一、南平市学前教育发展现状

近年来，我市先后组织实施了两期学前教育三年行动计划，各部门强力推进，学前教育资源不断扩大，普及水平进一步提高，学前教育逐渐呈现良好的加速发展态势。截至2018年底，全市共有幼儿园619所，在园幼儿数95576人，适龄幼儿入园率达96.82%，其中公办幼儿园162所、民办幼儿园457所，公办园占比26.2%;公办在园幼儿数41786人、民办在园幼儿数53790人，公办在园幼儿数占比43.7%,入园难的问题得到缓解。示范园占比逐渐提高，现有县级以上示范园223所，占幼儿园总数的36.0%, 其中省级示范幼儿园7所，市级示范幼儿园37所(含民办)、县级179所。专任教师素质不断提高，幼儿专任教师5203人，较2010年增加1955人，其中专科学历以上幼儿教师占比74.0%,较2010年增长27.9%。

（一）学前教育资源的总量基本满足实际需求

南平市学前教育资源使用主体既有具备南平市户籍的本地居民子女，又有外来务工人员的子女。因为本文考虑的是南平市学前教育资源整体上的供求关系，所以在本文中以南平市常住人口作为研究对象，而不是户籍人口数。从表1可知，南平市常住人口数量比较稳定，2014年到2017年略有增长，2018年出现一定的下降。

数据来源：南平市统计局提供

从图1可以看到，近五年，南平市幼儿园总数在2015年上升之后便开始下降，2018年出现比较大的下滑。这个变化与常住人口变化趋势基本一致。由图可见影响因素在公办幼儿园数2018年较2017年减少28所。通过了解，由于人口城镇化影响，原村办幼儿园撤办较多。从幼儿园总数结构来看，公办幼儿园数量占比在30%-35%之间，从数量上看民办幼儿园占明显优势。从发展趋势看，民办幼儿园增长较为缓慢，甚至出现下降的情况。

图 1 南平市幼儿园总数

数据来源：南平市教育局提供

 

 

图2 南平市幼儿园招生人数

数据来源：南平市教育局提供

 

 

表2　2018年幼儿园在园人数
地区	公办幼儿园	民办幼儿园	合计（人）	公办幼儿园在园 幼儿比例
南平市	41786	53790	95576	43.72%
延平区	3801	10721	14522	26.17%
建阳区	6617	4332	10949	60.43%
邵武市	3401	6072	9473	35.90%
武夷山	2619	7293	9912	26.42%
建瓯市	12419	7023	19442	63.88%
顺昌县	3626	1844	5470	66.29%
浦城县	2300	5468	7768	29.61%
光泽县	3277	926	4203	77.97%
松溪县	1791	3708	5499	32.57%
政和县	1935	6403	8338	23.21%

数据来源：南平市教育局提供

从图2总体来看，近五年，南平市幼儿园招生总数呈现下降趋势。公办园招生人数从2015年开始逐年下降，并且在2018年出现比较明显的下降。民办园招生人数一定程度上有所增长，从2016年开始民办园招生人数超过公办园招生人数。从表2来看，2018年全市公办幼儿园在园幼儿比例仅达43.7%，与图2情况吻合。

数据来源：南平市统计局提供

图3 南平市新生儿情况

数据来源：南平市卫生健康委员会提供

从表3及图3可以看出，全面二孩政策后，在2017年全市出现一个比较明显的生育高峰，但在2018年却出现明显下降。由此看到“全面二孩”政策实施以后，在出生率方面虽然起到了一定的积极效果，但并没有达到预期。由于2017年出生的孩子，将在2020或2021年进入幼儿园，因此，学前教育压力最大的年份将在2020年出现，2021年后又将逐步缓解。

（二）学前教育资源的质量总体有所提高

由表4可知，全市各级示范园共计223家，占全市幼儿园总数的36.0%。覆盖面较广，十个县市（区）均有一定比例的示范园。说明经过最近几年规范化幼儿园创建工作，依法办园、规范管理，逐步成为幼儿园举办者的共识和自觉行为，同时也可看出，民办幼儿园的质量有了一定提升。

表4　2018年秋学前教育事业发展情况表（各级示范园）
地区	各级示范园总数（所）			省级园数 (所）			市级园数 (所）			县级园数 (所）
	计	其中：民办	其中： 公办	计	其中：民办	其中： 公办	计	其中：民办	其中： 公办	计	其中：民办	其中： 公办
南平市	223	77	146	7	0	7	37	12	25	179	65	114
延平区	38	18	20	3	0	3	3	1	2	32	17	15
建阳区	21	4	17	1	0	1	4	0	4	16	4	12
邵武市	23	3	20	1	0	1	4	1	3	18	2	16
武夷山	26	14	12	1	0	1	5	3	2	20	11	9
建瓯市	23	1	22	1	0	1	3	1	2	19	0	19
顺昌县	19	9	10	0	0	0	3	0	3	16	9	7
浦城县	30	11	19	0	0	0	3	2	1	27	9	18
光泽县	11	1	10	0	0	0	2	0	2	9	1	8
松溪县	16	11	5	0	0	0	6	3	3	10	8	2
政和县	16	5	11	0	0	0	4	1	3	12	4	8

数据来源：南平市教育局提供

 

（三）学前教育资源的分布比较集中

 

数据来源：南平市统计局提供

由表5可以看出，南平市城镇化率是不断提高的，城镇化步子也是越迈越快,这对城镇学前教育压力也是越来越大。

 

表6　各县（市）区2018年入园情况表

数据来源：南平市教育局提供

通过表4及表6，我们可以得到南平市幼儿园数量和优质学前教育资源的具体分配情况。总体来看，从入园率看幼儿园数量基本满足实际需求，光泽、顺昌入园率与其他县市（区）比略低。从数量上看，延平、建瓯、政和幼儿园数量居前三位，分别有 96 所、95所、85 所。从质量上来看，省级示范幼儿园主要分布在延平（3所）、建阳、邵武、武夷山及建瓯（各1所）。从各级示范园总数来看，延平38所、浦城30所。由此可知，南平市优质学前教育资源集中明显。

（四）学前教育资源的师资力量有较大提升

学前教育资源的优劣不仅仅在于硬件设施是否完善，更在于教师资源的配备，硬件设施和软件设施要同步发展。教师是教育资源的核心要素，要提高学前教育资源的质量，有必要提高幼儿园教师的专业素质。在过去几年中，南平市各公立幼儿园基本按照“两教一保”的要求配备保教人员，且大部分幼儿园保教人员接受过专业培训。

 

图4 南平市幼儿教师情况

数据来源：南平市教育局提供

 

图5 南平市学前专任教师学历情况

数据来源：南平市教育局提供

 

　　从图4可以看出，保健医生数量近几年基本保持与班级数发展一致的趋势，专任教师、保育员数量都有了一定比例提高，特别是专任教师数量提高较多。从图5可以看出，学前专任教师专科及以上学历教师比例持续增长，说明“三年行动计划”在教师资源上还是取得了一定成绩。

二、南平市学前教育发展面临的问题

（一）公办性幼儿园数量难以满足公众需求

公办园普遍学费较低、师资水平较高、管理规范，成为普通百姓最理想的选择。根据《南平市人民政府办公室关于南平市第三期学期教育行动计划（2018-20120年）的实施意见》强调公办园和民办园要协调发展，并要提升公办园在学前教育资源总重中的比例，并明确要求在“三年行动计划”结束时公办园在园幼儿比例提高到50%。从目前来看实现这一目标存在一定的难度，特别针对政和、延平、武夷山三个地区，三个地区公办园在园幼儿比例仅达23.2%、26.2%、26.4 %。由此可知，南平市幼儿园的格局是在数量上以民办幼儿园为主，而质量上公办幼儿园优于民办幼儿园，民办幼儿园“多而不强”，公办园和民办园在数量和质量上的发展都有所失衡。

（二）优质学前教育资源相对不足

通过努力，南平市学前教育资源在数量上基本满足了市民需求。“入好园难、入好园贵”已经取代“入园难、入园贵”而成为我们当前需要重点解决的新的难题。由表3-4可知，全市省级示范园共7家，省级幼儿园占全市幼儿园总量的比重仅为 1.1%。据了解，全省省级示范园共计193所，厦门、泉州各44所，福州33所，与沿海地区相比我市差距较大，同山区地市相比，龙岩9所，宁德14所，（除平潭综合实验区外）南平市省级示范园数量居全省倒一。根据《南平市人民政府办公室关于南平市第三期学期教育行动计划（2018-20120年）的实施意见》要求，到2020年计划实现省级示范园15所，市级示范园40所。按照这一目标实现示范园数量，南平优质学前教育数量仍在全省较低水平。由此可见，南平市学前教育的质量还有待提升。

（三）公办园和民办园发展不平衡

图6 公办及民办幼儿园示范园比例图

数据来源：南平市教育局提供

 

由图6可见，示范园在民办幼儿园中的占比仅达17%，在公办幼儿园中的占比高达90%。且南平市无一所民办幼儿园为省级示范园。充分说明公办园与民办园发展严重不平衡。由于公办幼儿园受财政补助大，倾注了更多的社会资源，优质学前教育资源以公办幼儿园为主。民办幼儿园在质量方面明显弱于公办幼儿园，其收费也没有公办幼儿园规范，所以家长在选择幼儿园时，都是将公办幼儿园作为第一选择，有能力的家庭甚至竭力选择公办省级示范幼儿园。而因为公办幼儿园相对缺乏，同时又有非价格方面的限制条件，对于进入公办幼儿园很多家庭只能望洋兴叹，更别谈就读。同时，对于想要选择优质民办幼儿园的家长，在南平市也无更多更好的选择。

另外，对于二孩家庭，还存在一种特殊情况，如一孩如愿进入优质公立园，二孩却无法通过摇号进入的情况，此时，家长只能将两个孩子安排在不同幼儿园，无形中增加了二孩家庭的各项生活成本。

（四）教师缺口仍较大

表7　2018年南平市幼儿园教师数量统计表

数据来源：南平市教育局提供

由表7可以推算出教师缺口情况，全市共有3893个幼儿班级，按照每校配备1名保健医生，每班配备2名教师及1名保育员的标准配置来看，南平市共有619个幼儿园，共需保健医生619人，南平市保健医生数量仅为241人，存在缺口378人。南平市共需专职教师数量为3893*2=7786人，南平市专职教师数量为5203人，存在缺口2583人。南平共有3893个幼儿班级，现有保育员数量为1503人，存在缺口2390人。

（五）教师持证率仍较低

根据推算，截至2018年全市专任教师共计5203人，其中专科及本科毕业共计3850人，占比74.0%。其中，据不完全统计，实际持有教师资格证的在园教师比例不超过学前教师总数的50%。根据《南平市人民政府办公室关于南平市第三期学期教育行动计划（2018-20120年）的实施意见》强调到2020年对注册不合格的教师予以调离教育教学岗位，届时将有相当一部分专任教师不得不离开教学岗位。结合人口出生情况，2017年出生的孩子将在2020年入学，2017年出现了生育高峰，这一年出生人数有较大的提升。2020年将出现“学前教师荒”。

四、对策建议

（一）精准监测适龄人数，科学统筹学前经费

“全面二孩”政策对南平市的人口带来一定的影响，出生人口规模受政策影响将达到一定的峰值，随后逐渐回落。由此可见，“全面二孩”政策并不能带来持续不断的人口增长，适龄幼儿数的变化是一个复杂动态的过程，精准监测适龄幼儿数的动态，是科学保障学前教育经费供给的前提。政府应该建立学前教育综合改革协调机制，明确教育、财政、人社、卫健等部门的任务，如人口部门要强化人口出生动态的精准监测，教育部门要精确预测入园幼儿数、合理预测与规划学前教育资源总量等。出生人口的规模为学前教育的发展带来重要的影响，各级政府应动态监测学前教育适龄幼儿数，完善制度、制定政策、健全法制，保障学前教育经费投入的有效性和丰富性。建立合理的成本分担机制，加大教育行政执法力度，确立学前教育投入的原则，制定学前教育生均教育经费标准，健全财政投入的相关法律，利用政策和法律的力量保障学前教育的经费投入。

（二）加大财政经费投入，完善幼教保障机制

1.保障学前教育经费投入。进一步健全学前教育经费保障机制，将学前教育经费纳入各级财政年度预算。从2019年开始我市生均公用经费达到省定标准450元，必须确保落实专款专用。

2.注重财政投入绩效评估。目前政府财政收入有限，其他各阶段的教育支出刚性大，在学前教育资金总量不太充足的情况下应该加强对学前教育财政投入的绩效考核，充分发挥其效果以促进学前教育的良好、有序发展。为此，不仅要将财政补贴资金在政府预算中得到体现，还要健全经费管理制度和绩效考核制度，将经费使用情况及时向社会公布并接受监督。同时，对学前教育机构的资金和物质的使用情况也要做好绩效评估，并运用幼儿园信息管理系统做好年检工作，对幼儿园的办园资质、教师情况、财务状况等指标进行全面考核，将最终的考核结果与下一年度的财政补贴数额相挂钩，以此提高预算执行效率和资金使用的效益。

3.调动社会资源弥补财政不足。一方面可以考虑建立学前教育慈善基金，号召社会团体、企业，个人踊跃捐献，以促进学前教育的发展。慈善基金由财政部门统一管理和分配，并列入财政预算供人大代表和社会公众监督。另一方面充分运用 PPP 模式吸引社会资本。南平市在学前教育领域对 PPP 模式的运用主要体现在向民办幼儿园购买学位以及补贴普惠性民办幼儿园，扩大了学前教育资源的有效供给，在缓解“入园难、入园贵”的难题方面效果显著。但是随着“全面二孩”政策的放开，还应该丰富 PPP模式以进一步扩大学前教育资源。同时考虑到南平市公办幼儿园占资源总量的比重较低，可以通过 BOT 的 PPP 模式在扩大学前教育资源总量的同时，进一步提高公办园的比例。所谓 BOT 模式是指政府通过授予私人部门特许经营权，允许私人部门在指定区域进行学前教育基础设施建设，工程完成后的 30 年左右由私人部门负责基础设施的经营管理，政府租用其基础设施而给予私人部门一定的资金补偿，合同期满后基础设施所有权移交政府。

4.进行政府采购。借用政府采购的方式为有需要的学前教育机构提供实物资助，不仅能防止财政补贴资金被挪用、占用等不良现象的发生，还能借助于规模效应的效果提升财政资金的使用效率。通过学前教育机构的申请以及财政部门的核实，确定各学前教育机构所需要的物质和设施的种类与数量，由财政部门进行统一采购，然后发放到需要的学前教育机构。

（三）均衡发展学前教育，努力补齐发展短板

1.均衡各区学前教育的发展。这其中既有人口分布的影响，也有财政投入的结果。为均衡各区学前教育的发展，尤其是均衡优质学前教育的分布，政府可以通过财政手段来改善这一状况：对于资源总量不足或者优质资源较少的区域应该加大财政支持力度，财政资金分配适当向其倾斜。

2.协调公办园与民办园的发展。作为公办园，其主要职能是为学前教育建设起带头模范作用，树立标杆，引导学前教育良性发展，体现社会公平。而民办园作为重要补充，增加资源总量供给的同时，满足市民对学前教育多样化需求。目前南平市的学前教育布局大体是“在数量上，民办园多于公办园。而质量上，公办园强于民办园，政府财政资金也主要倾向于公办幼儿园”。政府对于民办园的资助主要是针对普惠性民办幼儿园进行补贴，补贴力度相对公办幼儿园仍然偏低，至于其他民办幼儿园所得到的财政补贴就更少了，甚至没有得到补贴。这不仅不利于民办幼儿园的发展，也容易引发民办园乱收费的乱象。为实现公办园与民办园的均衡发展，需要为民办园创造一个健康、公平的环境，民办园和公办园要同等对待，不因民办园的非公性而使之受到歧视。为此，需要制定合理的学前教育财政资金补助办法，对符合条件的幼儿园，无论其是否公有都使其享受到同等的补助待遇。

3.注重学前教育整体质量的提升。一方面加强业务指导，规范办园形为，应将各级各类幼儿园全部纳入督导评估范围，对幼儿园办园条件、安全卫士、保育教育、教职工队伍、内部管理等实施动态监管和业务指导。对于不符合要求的，该清退应清退，该查处应查处，确保学前教育整体水平的提升。另一方面发挥示范引领作用，鼓励推动各地积极创建示范园，扩大优质资源覆盖面。政府可以通过一定奖补措施，激励民办园的创建热情。

4.二孩入园的政策扶持。在走访中出现的二孩与一孩无法同时进入同一公立园的情况，政府可以出台相应的照顾政策，参考双胞胎捆绑招生的政策，一孩已摇号进入公立园的，二孩可以捆绑入园。

（四）构建教师队伍建设，提升学前保教质量

1.加强师德师风建设。幼儿教师是学前教育资源的重要组成部分，是学前教育的软实力，为促进学前教育的发展要

完善师德建设长效机制，将师德教育融入职业准入、职前培养、职后管理全过程。健全教师职业道德考核奖惩体系，坚守师德红线，对违反职业行为规范、影响恶劣的实行“一票否决”，建立教师黑名单库，名单内人员终身不得从教。

2.保障学前教育教师待遇。根据走访了解，南平市幼师（非在编）工资水平在每月1500元-1800元左右。健全幼儿园教职工待遇保障机制对稳定学前教育教师队伍意义重大。对于公办幼儿园教师，应逐步增加工资待遇，力求向小学教师待遇持平。同时还要完善工资的发放制度，实行绩效工资制度以激励幼儿教师追求工作效果。对于民办幼儿教师要建立最低工资制度，并足额缴纳“五险一金”，使其工资待遇逐步接近公办幼儿园教师待遇，在职称评定方面也要和公办幼儿园保持一致，不应其私有性质而受到区别对待。只有保障和提升了幼儿教师的待遇，才能吸纳更多优秀的人才投入到学前教育这个行业，并让他们自觉做好学前教育工作，以自己的事业为荣，为学前教育的发展贡献力量。

3.加大本地幼儿教师培养和储备机制。一方面科学核定公办幼儿园专任教师、医务人员、骨干管理人员编制，确需增加编制的应及时增加编制，编制不足或无法调剂的，应采用临时聘用、退休返聘等形式购买服务，多渠道补充幼教人数。另一方面，可以通过与各大院校合作，定向培养学前教育人才，逐步实现幼儿园师资来源优质化。

4.加强幼儿教师队伍提升培养。分级制定幼儿教师培训规划和年度培训计划，培训应有针对性且有实际可操作性。重点加强新办园、农村园、民办园师资能力提升，对于民办园也可以通过政府统一采购教师培训服务。由政府负责加强对幼儿教师的培训是国际上提升学前教育质量的一贯做法。同时，提出激励措施，鼓励未取证教师积极取证。幼儿教师水平的高低是影响学前教育质量的重要因素，为促进学前教育质量提升，应该加强对幼儿教师的专业能力资格审核并做好继续教育培训工作。政府应该提供免费培训机会，并对培训结果进行考核，考核结果作为职称评定的重要考虑因素。